„Ile powinno robić państwo?” – pytanie to bardzo często pojawia się w przestrzeni publicznej i zawsze staje się przedmiotem ostrego sporu wśród polityków i osób zajmujących się tematyką społeczną. Dyskusję tę można zaobserwować również w społeczności akademickiej. Badacze zjawisk społecznych, a w szczególności politolodzy i ekonomiści, od dawna próbują rozstrzygnąć, jaką właściwie rolę powinno pełnić państwo. Koncepcji jest zbyt wiele, by móc je wszystkie wymienić: od państwa minimalnego, aż do państwa kontrolującego wszystkie aspekty życia obywateli. Na pierwszy plan wysuwają się dwie kwestie: stopień interwencji państwa w gospodarkę oraz zakres funkcji socjalnej państwa. Obydwa zagadnienia są ze sobą ściśle związane i trudno zajmować się jednym bez poruszania drugiego. Osobiście poświęciłem tej tematyce sporo swojej uwagi. Uważam, że prowadzenie przez państwo polityki dążącej do zaspokajania potrzeb obywateli i rozwiązywania problemów społecznych, jest współcześnie jednym z jego najważniejszych zadań. Większość państw zdaje się podzielać ten pogląd i uznaje to za jeden ze swoich konstytucyjnych obowiązków. Znajduje to również potwierdzenie w wysokości wydatków na te cele – wśród członków OECD było to w 2019 roku średnio 20% PKB (OECD, 2019). Jednak forma i zakres tych działań zawsze budzi kontrowersje. Najważniejszą kwestią jest to, żeby polityczni decydenci potrafili dostosować swoje działania w tym obszarze, do obowiązujących realiów. Należy wystrzegać się podejścia, które zakłada dopasowanie społeczeństwa do pewnego z góry obmyślonego schematu.
Główną osią sporu wydaje się być kwestia odpowiedniego doboru narzędzi, a nie sam fakt prowadzenia polityki socjalnej przez państwo. Całkowite odejście od niej postulują współcześnie jedynie stosunkowo niewielkie, radykalne środowiska. W przypadku Polski cieszy się ona ponadto szerokim poparciem społecznym i jest ważnym elementem kampanii wyborczych i programów partii politycznych. Polacy mają pod tym względem bardzo wysokie oczekiwania względem państwa, co znajduję odzwierciedlenie w polityce prowadzonej przez rząd. Wnioski te znajdują również oparcie w przeprowadzonych przez CBOS badaniach dotyczących obowiązków państwa wobec obywateli i obywateli wobec państwa (CBOS, 2013; CBOS, 2000). Szczególnie interesujący jest sposób definiowania przez badanych tej pierwszej kategorii. Wskazuje on, że najbliższa Polakom jest wizja państwa, które „poprzez swoją aktywną rolę w kreowaniu ładu społeczno-gospodarczego, zaangażowane jest w życie obywateli” (CBOS, 2013). Właściwie wszystkie grupy społeczne zgadzają się, że należy zapewnić każdemu zarobki i świadczenia społeczne, które pozwolą na minimum egzystencji. Podobnie jest z dostępem do bezpłatnej opieki lekarskiej oraz nauki na studiach wyższych. Co ciekawe, zdecydowana większość badanych popiera również zagwarantowanie wszystkim dachu nad głową i stałej pracy zgodnej z kwalifikacjami. Warto zaznaczyć, że wyniki badań przeprowadzonych w 1999 i w 2013 roku są do siebie bardzo zbliżone. Podobny obraz wyłania się również, gdy weźmiemy pod uwagę oczekiwania Polaków wobec gabinetu Mateusza Morawieckiego (CBOS, 2020). Koncentrują się one przede wszystkim na podniesieniu wysokości zarobków, rent, emerytur oraz ogólnie poziomu życia i dobrobytu. Wskazywano również na konieczność poprawy sytuacji materialnej rodzin – między innymi poprzez kontynuację programu „Rodzina 500+” oraz zwiększenia dostępności do żłobków i przedszkoli. Często pojawiały się postulaty pomocy niepełnosprawnym i ubogim oraz innym grupom, które nie zostały dotychczas objęte rządowymi programami. Wydaje się jasne, że mając wybór pomiędzy modelem państwa minimalnego a państwem opiekuńczym, Polacy zdecydowanie opowiadają się za tym drugim. Należy zauważyć, że jest to stała tendencja, występująca w szerokich kręgach społecznych. Jak wspominałem wcześniej, najważniejszą kwestią jest dopasowanie wprowadzanych rozwiązań do obowiązujących realiów. Patrząc z tej perspektywy prowadzenie w Polsce szeroko zakrojonej polityki socjalnej, wydaje się być adekwatne. Trudno zresztą ignorować wolę większości wyborców, w demokratycznym kraju zadaniem rządu jest racjonalizacja społecznych oczekiwań i ich realizacja.
Z polityką socjalną nieodłącznie wiąże się koncepcja tzw. państwa dobrobytu (lub państwa opiekuńczego). Koncepcja ta, mimo powszechnego stosowania, nie doczekała się jednolitej definicji. Wszystkie wychodzą jednak z założenia, że rząd powinien działać na rzecz przeciwdziałania negatywnym zjawiskom społecznym takim jak ubóstwo, bezrobocie, czy brak wystarczającego dostępu do mieszkań, ochrony zdrowia i edukacji. Szczególny nacisk kładzie się również na ochronę grup słabszych i dyskryminowanych oraz różnego rodzaju mniejszości. Istnieje wiele różnych modeli państwa opiekuńczego, w których zakres i sposób wykonywania funkcji socjalnej znacząco się różni. Najbardziej użyteczna według mnie jest typologia duńskiego socjologia Gøsta Esping-Andersena, który wyróżnia trzy główne typy: korporacjonistyczny (konserwatywny), socjaldemokratyczny i liberalny (Esping-Andersen, 2010). Kategoryzacja ta bazuje głównie na zależności między państwem, rynkiem i rodziną w oferowaniu usług społecznych - ich jakości, rodzaju i wpływu na stratyfikację społeczną. Kluczowy jest również stopień dekomodyfikacji, czyli uniezależnienia materialnego standardu życia jednostki od mechanizmów rynkowych. Żaden z tych modeli nie występuję na świecie w czystej postaci – zwykle mamy do czynienia z mieszanką różnych elementów. W poszczególnych państwach można jednak zaobserwować pewne preferencje co do stosowania jednego z nich ponad resztę. Warto również zaznaczyć, że rozwiązania te są dziś stosowane w zasadzie każdym rozwiniętym kraju.
Wizja liberalna opiera się na zawieszonej na minimalnym poziomie „siatce bezpieczeństwa”, która pozwala jednostce przeżyć, gdy znajdzie się w trudnej sytuacji. Świadczenia są z reguły bardzo niskie i wypłacane tylko najuboższym – świadczeniobiorcy tracą do nich prawo po przekroczeniu pewnego poziomu dochodów. Rezultatem takiej polityki jest minimalizacja dekomodyfikacji, ograniczone prawa socjalne i stratyfikacja społeczeństwa na ludzi samodzielnych i ludzi uzależnionych od pomocy państwa. Ten typ jest dziś charakterystyczny przede wszystkim dla Stanów Zjednoczonych. W ostatnich latach widać jednak wyraźną tendencję do porzucania tego typu rozwiązań i orientowania się bardziej na kierunek socjaldemokratyczny. Objawem tego może być poparcie, jakie otrzymał Bernie Sanders w prawyborach Partii Demokratycznej w 2016 roku oraz znaczny wzrost znaczenia lewicowego skrzydła tego ugrupowania. Coraz częściej zwraca się również uwagę na problemy amerykańskiego modelu funkcjonowania usług publicznych i prowadzenia polityki społecznej. Najpoważniejszym z nich wydają się koszty opieki medycznej i ogólna nieefektywność służby zdrowia. Stany Zjednoczone wydają na ten cel znacznie więcej niż jakikolwiek inny kraj, a mimo tego mają najniższą oczekiwaną długość życia i najwyższy odsetek samobójstw wśród krajów o podobnym poziomie rozwoju. W porównaniu z innymi mają również największe problemy z chorobami przewlekłymi, otyłością oraz najwyższy odsetek zgonów, którym można było zapobiec (Tikkanen, K. Abrams, 2019). To wszystko sprawia, że coraz wyraźniej słychać pytania o przyczyny tego stanu rzeczy. Często wskazywany jest fakt, że Stany Zjednoczone jako jedyne rozwinięte państwo na świecie nie wytworzyły systemu powszechnych ubezpieczeń zdrowotnych i że zdecydowano się na pozostawienie tej kwestii głównie mechanizmom rynkowym. Zmiana tego stanu rzeczy jest jednym z najważniejszych elementów amerykańskiej debaty publicznej i zyskuje coraz większą akceptację w społeczeństwie (KFF, 2020). Kolejnym poważnym problemem są stale rosnące koszty edukacji na uczelniach wyższych, co skutkuje ogromnym zadłużeniem wśród studentów (Educationdata, 2020). Jednocześnie wyższe wykształcenie jest w Stanach Zjednoczonych ważniejsze niż kiedykolwiek wcześniej. Doprowadza to do sytuacji, w której osobom pochodzącym z biedniejszych rodzin trudno jest poprawić swoje położenie. Obecnie proponuje się rozwiązanie tego kryzysu poprzez anulowanie studenckich pożyczek, a nawet zapewnienie bezpłatnej edukacji. Jest to więc kolejny objaw oddalania się od modelu liberalnego, co może dowodzić jego ograniczonej użyteczności.
Z polskiej perspektywy interesujący jest jednak przede wszystkim model konserwatywny i socjaldemokratyczny. Zostało to szczególnie zaakcentowane przy okazji ostatnich wyborów parlamentarnych, a następnie wyborów prezydenckich. To właśnie kwestię zapewnienia dobrobytu należy uznać za centralny element obydwu kampanii. Starły się w nich dwie wizje: inspirowane krajami skandynawskimi socjaldemokratyczne „nowoczesne państwo dobrobytu” proponowane przez Lewicę oraz będący programem PiS „Polski model państwa dobrobytu”, który łączy w sobie elementy konserwatywne i socjaldemokratyczne.
Najważniejszym elementem koncepcji konserwatywnej, jest wspieranie tradycyjnych wspólnot. Kluczową rolę odgrywają więc społeczne instytucje takie jak rodzina, czy kościół. Państwo ma w założeniu pełnić funkcję pomocniczą wobec nich i to właśnie one są głównym adresatem świadczeń. Wysokość zasiłków zależy ponadto od statusu jednostki w społeczeństwie. Prawa socjalne nabywane są przede wszystkim poprzez pracę i kontrybucję dla wspólnoty. Koncepcję socjaldemokratyczną natomiast charakteryzuje uniwersalizm oraz wysoki poziom dekomodyfikacji. Ze wsparcia mają korzystać nie tylko ubodzy i bezrobotni, ale również klasa średnia. Kamieniem węgielnym tego modelu jest wysoka jakość usług publicznych i siła instytucji państwowych, które służą wszystkim obywatelom. To państwo bezpośrednio bierze na siebie odpowiedzialność za społeczny dobrobyt. Adresatem świadczeń jest w założeniu jednostka, a nie konkretna wspólnota. W swoich założeniach polityka socjalna ma przyczynić się do samorozwoju i zapewnić materialne podstawy wolności.
Zasadniczą różnicą między wyżej wspomnianymi teoriami jest znaczenie, jakie przypisują tradycyjnemu modelowi rodziny. Wizja konserwatywna wydaje się zbyt mocno skupiać na tym aspekcie, co stanowi jej zasadniczą wadę. Ma to związek ze zmianami cywilizacyjnymi, jakie dokonały się na przestrzeni ostatnich dekad. Jedną z nich jest spadek znaczenia wspólnoty rodzinnej w jej konserwatywnym rozumieniu. Występuje coraz mniej rodzin wielodzietnych i wielopokoleniowych oraz coraz częściej spotykane są modele nietradycyjne. Rośnie też liczba ludzi żyjących samotnie i spada pewność, że „formalne małżeństwo ma i będzie miało w przyszłości duże znaczenie dla egzystencji” (GUS 2018). Zasadne wydaje się stwierdzenie, że budowanie polityki publicznej na tradycyjnym modelu rodziny może z upływem czasu okazać się nieadekwatne wobec zmieniającej się struktury społecznej. Transfery socjalne i wsparcie dla rodzin nie powinny być więc rozumiane jako alternatywa dla sprawnie działających instytucji publicznych.
Prezydent Franklin Roosevelt podpisuje Ustawę o Ubezpieczeniach społecznych, jedną z ustaw Nowego Ładu w otoczeniu senatorów i kongresmenów
Prowadzenie polityki socjalnej jest współcześnie jednym z największych wyzwań stojących przed każdym rozwiniętym państwem. Nawet najbardziej liberalne rządy przyznają konieczność zapewnienia obywatelom minimum socjalnego i dostępu do pewnych usług publicznych. Wydaje się, że „zrozumieliśmy fakt, że prawdziwa wolność jednostki nie może istnieć bez ekonomicznego bezpieczeństwa i niezależności. Ludzie żyjący w biedzie nie są w pełni wolnymi ludźmi. Ludzie, którzy są głodni i nie mają pracy, to materiał, z którego powstają dyktatury” (Roosevelt, 1944). Podstawowym pytaniem jest, w jaki sposób należy to realizować. Jak wskazywałem wcześniej, nigdy nie ma jednego, uniwersalnego wzoru, który można bezrefleksyjnie stosować. Niemniej z przedstawionych modeli idealnych za najbardziej adekwatny wobec zmieniających się uwarunkowań społeczno-gospodarczych uznałbym model socjaldemokratyczny. Jego siłę stanowi przede wszystkim uniwersalizm, skupienie się na jednostce, rozbudowany system usług publicznych oraz skuteczne instytucje państwowe. Zakres funkcji socjalnej jest tu zdecydowanie najszerszy, a dążenie do powszechnego dobrobytu jednym z celów państwa. O efektywności takiego podejścia może świadczyć choćby przykład krajów skandynawskich. Należą one do najbogatszych i najszczęśliwszych krajów na świecie, a polityka socjalna jest jedną z najważniejszych przyczyn takiego stanu rzeczy. (Helliwell, Layard, Sachs, De Neve, 2020). Koncepcja ta wydaje się mieć również najlepsze perspektywy na przyszły rozwój. Jej założenia pozwalają na zaadoptowanie takich nowatorskich rozwiązań jak Bezwarunkowy Dochód Podstawowy, który oferuje odpowiedzi na wiele problemów społecznych i gospodarczych. Najpoważniejszym z nich jest ubóstwo, które wciąż ma miejsce w krajach rozwiniętych. W Polsce jest to 5% w przypadku granicy ustanowionej na poziomie minimum egzystencji i prawie 40% w przypadku granicy minimum socjalnego (GUS 2020). Jak zauważa Polski Instytut Ekonomiczny „wolność od ubóstwa jest podstawą wielu innych wolności, bo uwalnia również od zależności w zaspokajaniu podstawowych potrzeb od woli innych i związanych z tym dominacji, wyzysku i przemocy” (Kukołowicz, Szarfenberg, Trzeciakowski, 2020). Celem państwa i prowadzonej przez niego polityki socjalnej powinno być więc zadbanie o materialne gwarancje ludzkich praw i wolności. Może tego dokonać, poprzez zaopatrzenie wszystkich obywateli w środki, które umożliwią im dokonywanie wyborów, niezależnie od preferencji i opinii innych. Jeżeli deklarujemy swoją wiarę w „przyrodzoną i niezbywalną godność człowieka” to musimy mieć odpowiednie narzędzia, by ją chronić – inaczej staję się zwyczajną fikcją.
Autor: Bartosz Cieśla
Bibliografia
CBOS, 2013. Powinności państwa wobec obywatela i obywatela wobec państwa, <https://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2013/K_104_13.PDF> (dostęp 02.03.2021).
CBOS, 2020. Oczekiwania wobec nowego rządu Mateusza Morawieckiego, <https://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2020/K_006_20.PDF> (dostęp 02.03.2021).
Educationdata, 2020. Student Loan Debt Statistics <https://educationdata.org/student-loan-debt-statistics> (dostęp 03.03.2021).
Esping-Andersen, G., Trzy światy kapitalistycznego państwa dobrobytu, przeł. Kazimierz W. Frieske, Wydawnictwo Difin S.A., Warszawa 2010.
GUS, 2018. Sytuacja demograficzna Polski do 2018 roku. Tworzenie i rozpad rodzin,
<https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/ludnosc/ludnosc/sytuacja-demograficzna-polski-do-2018-roku-tworzenie-i-rozpad-rodzin,33,2.html> (dostęp 03.03.2021).
GUS, 2020. Zasięg ubóstwa ekonomicznego w Polsce w 2019 roku,
<https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/warunki-zycia/ubostwo-pomoc-spoleczna/zasieg-ubostwa-ekonomicznego-w-polsce-w-2019-roku,14,7.html> (dostęp 04.03.2021).
Helliwell, J.F., Layard, R., Sachs, J.D., De Neve, J.E., 2020. World Happiness Report 2020,
<https://happiness-report.s3.amazonaws.com/2020/WHR20.pdf> (dostęp 04.03.2021).
Kaiser Family Foundation (KFF). Public Opinion on Single-Payer, National Health Plans, and Expanding Access to Medicare Coverage, <https://www.kff.org/slideshow/public-opinion-on-single-payer-national-health-plans-and-expanding-access-to-medicare-coverage> (dostęp 03.03.2021).
Kukołowicz, P., Szarfenberg, R., Trzeciakowski, R. (2020), Bezwarunkowy Dochód Podstawowy. Nowy pomysł na państwo opiekuńcze?, <https://pie.net.pl/wp-content/uploads/2021/02/PIE-Raport_Bezwarunkowy-dochod.pdf> (dostęp 04.03.2021).
OECD, 2021. Social spending (indicator). doi: 10.1787/7497563b-en (dostęp 06.01.2021).
Roosevelt, F.D., 1944. FDR's Second Bill of Rights or Economic Bill of Rights Speech, FDR Presidential Library & Museum < https://www.fdrlibrary.org/sotu> (dostęp 03.03.2021).
Tikkanen, R., Abrams, M.K., 2019. U.S. Health Care from a Global Perspective, 2019: Higher Spending, Worse Outcomes?, <https://www.commonwealthfund.org/publications/issue-briefs/2020/jan/us-health-care-global-perspective-2019> (dostęp 03.03.2021).